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秦海岩解读“十三五可再生能源发展规划”

来源:中国能源报 发布时间:2016-12-23 浏览:

      日前,国家正式印发《可再生能源发展“十三五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》不仅描绘出未来五年我国可再生能源发展蓝图,更针对制约我国可再生能源发展的三个基本问题,提出了具体的政策解决措施,这将构成“十三五”时期支持我国可再生能源发展的重要基础。

《可再生能源法》实施的十年中,我国可再生能源产业实现了全面的规模化发展,为优化能源结构做出了重要贡献。

目前,风电、光伏发电、太阳能热利用的市场规模都位居全球首位,并建成具有国际竞争力的产业体系,关键核心技术实力明显增强,可再生能源发电的经济性显著提高。然而,在这些有目共睹的成就之外,目前我国可再生能源面临的挑战比发展之初更为艰巨,源于体制机制约束的各种矛盾也更加突出,已经影响到产业的发展全局,主要表现在三个方面:

一、发展动力不足。

尽管国家制定了明确的发展目标,也一再重申可再生能源发展的重要意义,但可再生能源的战略地位始终没有明确,具体到地方执行层面,由于各主体的责任义务都不明确,传统发展方式惯性巨大,加之财税政策等原因,地方政府在发展可再生能源方面的积极性实际上并不高,导致可再生能源的发展空间被传统化石能源所挤占。

这些只关注短期利益,局部利益的行为会严重影响我国应对气候变化的国际承诺目标的实现,也会导致我们错失这次能源转型的先机。

二、补贴资金捉襟见肘,拖欠严重。

从2006年到目前,我国可再生能源电价附加标准从最初的每千瓦时0.1分钱提高至1.9分钱,但电价附加标准的提高始终滞后于可再生能源发展的需求。到2015年底,可再生能源补贴资金累计缺口400多亿元。

这一方面的原因是作为可再生能源补贴重要来源的电价附加,目前征收额度标准无法满足补贴需求,征收标准的每次调整手续繁复,周期很长,还存在很大争议。

另一方面是因为电价附加并不能按时足额征收上来,很多自备电厂用电,还有一些省市都不按要求上缴,导致该收的收不上来。补贴资金长期拖欠,不仅影响可再生能源投资的积极性,还会严重损害政府的信誉和信用。

三、限电问题突出,可再生能源发电的全额保障性收购政策难以落实。

2016年上半年,全国弃风电量达到323亿千瓦时,同比增加148亿千瓦时,接近2015年全年的弃风电量,平均弃风率为21%,“三北”地区的平均弃风率更是逼近30%。弃风弃光限电已经成为制约我国可再生能源产业健康持续发展的最大绊脚石,并有愈演愈烈之势。

《规划》提出了一整套的有目标、可操作的政策措施来解决上述三大问题。

一、《规划》提出建立目标引导和强制性市场份额制度

在可再生能源电力的总体比重还很低的情况下,电力系统运行和市场消纳问题已十分突出,说明我们缺乏明确的定位、目标和手段。因此,建立一套可再生能源目标引导和强制性市场份额制度势在必行,从顶层设计着手化解问题,为可再生能源长远发展奠定政策基础。

《规划》中明确:“把扩大可再生能源的利用规模、提高可再生能源在能源消费中的比重,作为各地区能源发展的重要约束性指标,形成优先开发利用可再生能源的能源发展共识,积极推动各类可再生能源多元发展。”此前国家能源局发布的《可再生能源开发利用目标引导制度》,就是要解决可再生能源发展动力不足的问题,根据各地区的可再生能源资源与能源消费水平,将全国可再生能源发发利用中长期的总量目标进行分解与下放,制定各省(区、市)能源消费总量中可再生能源的比重目标,和全社会用电量中非水电可再生能源电量的比重目标。

解决了之前各地区空有发展口号,没有长远目标的问题。只有各地有了目标,发展才可持续,行动才能落地,奖惩责任才能到人。也只有如此,才能保证中国2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%,2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%这一已经纳入国民经济和社会发展中长期规划的具有约束性指标按时兑现。

二、《规划》提出新补贴方式,建立绿色证书交易机制

补贴问题如果不能有效解决,会严重影响投资的积极性,最终影响我国应对气候变化自主承诺减排目标的实现,贻误光伏风电产业发展的大好时机。有鉴于此,《规划》提出“建立全国统一的可再生能源绿色证书交易机制,进一步完善新能源电力的补贴机制”。

当前,随着电力体制改革不断推进,可再生能源现有补贴方式也需要逐渐向市场化的方向过渡。按照电改的方向,电价会逐步取消政府定价,形成以市场为基础的价格形成机制,现在政府制定的火电标杆电价会逐步取消。所以,目前在火电标杆电价基础上的补贴方式,也需要做出相应调整。

结合国际经验和我国的发展形势,落实发电企业在完成减排目标和发展可再生能源方面的义务和责任,建立绿色电力证书交易制度,要求燃煤发电企业,按照实际燃煤发电量购买一定比例的绿色电力证书,是现行补贴方式的有效补充,不仅是解决补贴资金来源和提高补贴效率的有效办法,并且通过市场化的交易,可再生能源可以利用边际成本低的优势,实现优先上网。

同时,因为提高了对可再生能源发电量的考核要求,可以促使企业不断提高管理效率和技术水平。可再生能源电力项目通过获得市场电价,中央财政固定补贴加绿色证书交易收入三部分来获得合理利润。将来随着技术进步,成本的下降,固定补贴可以逐步退出。

三、《规划》提出落实可再生能源发电全额保障性收购制度,加快解决弃风、弃光限电问题

众所周知,弃风、弃光、弃水问题已经成为关乎我国风电和光伏发电等可再生能源产业生死存亡的大问题,到了非解决不可的地步。而想要加快解决这一问题,就必须如《规划》中所说,根据《可再生能源法》的要求,“落实可再生能源全额保障性收购制度,按照《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》要求,严格执行国家明确的风电、光伏发电的年度保障小时数”。《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》将保障性收购电量和市场交易电量做出划分。在通过计划方式优先安排一部分保障性发电量,保障可再生能源项目合理收益的同时,超出保障性范围的发电量方可参与市场交易。

落实全额收购制度,首先要依照有关办法,确保惩罚措施得到有效执行,尤其要解决补偿责任如何落实的问题。当现实中可再生能源电力的优先发电权受损时,必须惩罚分明,责任到位。电网企业违反全额保障性收购制度,造成可再生能源发电企业经济损失的,应当承担赔偿责任。中央政府部门负责核定各类可再生能源并网发电项目保障性收购年利用小时数,并监管落实情况。同时,补偿责任由事实上受益的发电机组来承担,弃风弃光就是可再生能源电力享受的优先发电权转让至其他机组,则相应机组应承担补偿责任。

“十三五”是我国能源结构优化调整,加速推进能源革命的关键时期,可再生能源发展是我国全面建设小康社会、增强人民福祉的必然要求。《规划》总结历史经验,直面现实问题,提出了切实可行的政策措施。希望有关政府部门,相关组织机构,能提高认识,以大局为重,以中央政策为准,严格执行落实。

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